Tutorial (IV) : Comment fait-on une loi?

La statue La Loi, sur la place du palais Bourbon (Assemblée Nationale).

I) La Loi : définition

Une loi se définit comme étant un texte, qui a une valeur supérieure aux décrets et inférieure à la Constitution ou aux traités internationaux, et qui émane du pouvoir législatif. On parle de "la Loi" pour évoquer l'ensemble des lois de la République.
Comme le rappelle la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen dans son article 6, elle est l'expression de la volonté générale.

La force de la loi a beaucoup changé avec l'arrivée de la Vè République. Aujourd'hui, le législateur (celui qui fait la loi) ne peut pas agir dans n'importe quel domaine. La Constitution de 1958 définit ce que l'on appelle le domaine de la loi dans son article 34, en donnant une liste de compétences au législateur. Elle précise dans son article 37 que tout ce qui n'est pas de ce domaine appartient au pouvoir réglementaire (le gouvernement).

Dans certains cas, il est arrivé que le Conseil Constitutionnel tolère des intrusions de la loi dans le domaine réglementaire, mais avec parcimonie.

II) Préparation gouvernementale du texte

C'est, dans la plupart des cas, le gouvernement qui rédige les lois. On parle dans ce cas de projets de loi (à ne pas confondre avec les propositions de loi, qui elles, sont élaborées par les parlementaires). Un ministre est désigné pour la rédaction. Une fois le texte construit, il est soumis à tous les ministres qui seront concernés. 

Par exemple, une loi environnementale peut créer une taxe : en ce cas, les ministres de l'économie, de l'environnement et des finances publiques seront concernés, mais pas le ministre de la Culture. 

S'il y a accord entre les protagonistes, le texte est transmis au Secrétariat général du gouvernement (parfois noté SGG). Si les ministres ne sont pas tous d'accord, c'est le premier ministre qui tranche pour savoir s'il faut le transmettre ou pas.
Le secrétariat transmet lui-même le texte au Conseil d'Etat. Ce dernier a pour charge de donner son avis technique sur le texte, en dehors de toute considération politique ou politicienne. Il transmet cet avis au gouvernement. Toutefois, ses conclusions ne sont rendues publiques que si le gouvernement accepte de les publier, de sorte à garantir l'indépendance et l'aura du Conseil d'Etat, et ne pas le mettre au milieu d'une tempête politique.
Le gouvernement peut tenir compte de l'avis du Conseil d'Etat, ou pas. Quoiqu'il fasse, lorsqu'il est enfin décidé sur le texte, ce dernier est présenté en Conseil des ministres, pour une validation très formelle. S'il est adopté, il est déposé auprès du Secrétariat Général de l'Assemblée Nationale (ou du Sénat).

III) Préparation parlementaire du texte

Comme je l'ai dit, le texte peut aussi être une proposition de loi, c'est-à-dire qu'il n'est pas écrit par le gouvernement, mais par les parlementaires. C'est toutefois assez rare : ce cas de figure représente entre 8 et 10% des cas, car le gouvernement possède la presque totale maîtrise de l'ordre du jour des assemblées : il en profite pour faire passer ses propres textes en priorité.
Chaque assemblée (le Sénat et l'Assemblée Nationale) possède une série de Commissions, chacune chargée d'un domaine plus ou moins précis. Au sein de ces Commissions se trouvent des parlementaires choisis par leurs collègues, dans les mêmes proportions que les équilibres politiques au sein de l'assemblée. 

Imaginons que l'assemblée soit à 25% Parti Gaga et 75% Parti Toto : la commission aura le même équilibre, mais avec un nombre beaucoup moins important d'acteurs, pour être plus efficace.

Ces commissions sont celles qui rédigent et débattent les lois. Une fois leur travail terminé, le texte est déposé devant le Secrétariat Général de l'Assemblée Nationale (ou du Sénat).

IV) La Loi soumise au vote de la représentation nationale

Une nouvelle fois, les commissions entrent en jeu.
 Dans le cadre d'un projet de loi, la commission concernée débat des amendements possibles, et nomme en son sein un rapporteur. Ce dernier sera chargé d'exposer devant l'assemblée tout entière les conclusions de la commission : les amendements qu'elle propose, les modifications, etc. Le texte est alors soumis à tous les députés (ou sénateurs) pour vote.
La chambre accepte ou refuse alors les différentes propositions de la Commission, une par une. Mais un parlementaire peut à tout moment faire d'autres propositions qui n'étaient pas évoquées dans le travail de la Commission. L'avantage de cette séance publique est qu'elle est accessible aux médias, qui peuvent se tenir au courant du travail de la République.

Le gouvernement peut, par le biais de l'article 49.3 de la Constitution, forcer l'assemblée à voter immédiatement le texte, dans son état actuel. En contrepartie, il engage sa responsabilité : le texte est adopté sans vote, sauf si une motion de censure est déposée sous 24 heures et adoptée. Le gouvernement doit alors présenter sa démission. L'article 49.3 n'est donc pas un abus de pouvoir, mais un accélérateur face à des parlementaires hésitants. Il a été quasiment supprimé par la récente réforme des institutions, qui le limite aux lois de finances (alors qu'il n'a été utilisé qu'une seule fois dans ce cas, dans toute l'histoire de la Vè République).

Le texte de loi doit être adopté dans les mêmes termes par les deux chambres. En cas de désaccord, une commission mixte est créée (rassemblant députés et sénateurs en proportion égales, comme toujours). Si cette dernière arrive à obtenir un texte, il faut encore le faire confirmer en séance plénière par les deux chambres. Si le désaccord persiste, le gouvernement peut donner la possibilité à l'Assemblée Nationale d'avoir le dernier mot. 

V) Le contrôle du Juge

Nous avons dit plus haut que la loi était inférieure à la Constitution. Cela veut dire qu'elle doit lui être conforme. C'est ce que doit déterminer le Conseil Constitutionnel.
Il est composé de 9 membres : 3 sont nommés par le Président de la République, 3 autres par le Président de l'Assemblée Nationale et 3 autres par le Président du Sénat. Le Président du Conseil Constitutionnel est nommé parmi ses membres par le chef de l'Etat.

Un texte n'est pas automatiquement contrôlé par le Conseil. Il faut pour cela que 60 parlementaires le réclament, ou  l'un des trois présidents (de la République, du Sénat ou de l'Assemblée), ou bien le premier ministre.

L'avis du Conseil Constitutionnel est rendu après qu'il ait examiné le texte. Il peut soit indiquer que le texte doit avoir une application bien précise, soit l'approuver entièrement, soit en rejeter une partie, soit le censurer complètement.
Sa décision ne peut pas être contestée. Sa position exceptionnelle fait de lui le gardien de nos droits fondamentaux et des principes de la République.

Si le texte est bien conforme à la Constitution et aux principes fondamentaux, le chef de l'Etat peut le promulguer, et ainsi, autoriser le gouvernement à élaborer des décrets d'applications, chargés de donner les ordres à l'administration de l'appliquer. Il peut aussi demander une nouvelle délibération.
Après la promulgation, la loi est publiée dans ce que l'on appelle le Journal Officiel de la République, l'authentifiant définitivement.

Ouf! Notre loi est finalement applicable!